GambarHarmonisasi Semu Reforma Agraria terhadap Lahan Mati di Indonesia : Suatu Tinjauan Kritis Ketahanan Pangan

by. Ellectra A.A

 

Pendahuluan

 

Hamparan padi yang menghijau di Indonesia kini semakin sedikit jumlahnya. Berdasarkan laporan harian Kompas (21/2), untuk tahun 2012 pemerintah berencana mengeluarkan kebijakan impor beras sebanyak 15.000 ton yang di datangkan dari India.  Suatu hal yang sangat ironis, mengingat selama rentang tahun 1970- 1984 Indonesia mampu menghasilkan panen hingga 6-10 ton untuk setiap hektarlahan pertanian. Pada masa pembagunan di era orde baru, jumlah bibit dan pupuk di genjot sehingga tak heran pada pertengahan 1980an, Indonesia mampu menswasembada beras sehingga tercatat dengan tinta emas di lembaga FAO.

Namun kini yang mengganjal di benak kita sebuah pertanyaan besar, kenapa di Negara yang “katanya” gemah ripah loh jinawe [i] ini masih saja melakukan impor beras dari Negara lain? Ataukah memang lahan kita kurang luas untuk mecukupi kebutuhan masyarakat ini? Mungkin ini yang kemudian harus menjadi renungan bagi pemerintah dalam memunculkan dan membuat satu kebijakan yang dapat mendukung sektor agraria yang secara nyata sektor inilah yang paling banyak mempunyai “pendukung” di Indonesia. Sedangkan di sisi lain kita belum melihat keberhasilan dalam menyelenggarakan perbaikan dan perubahan yang signifikan di bidang agraria.

Satu kebijakan terakhir yang paling penting di bidang pembangunan pertanian yang berkaitan dengan permasalahan agraria dalam setahun ini adalah kebijakan tentang “lahan abadi” pertanian, yang disampaikan pemerintah sebagai salah satu bagian dari Revitalisasi Pertanian, Perikanan dan Kehutanan (RPPK) yang dicantumkan pada bulan Juni 2005.

Namun jika dicermati secara mendalam, ada persoalan mendasar di balik itu yang berakibat pada ketidaksesuaian implementasinya di lapangan. Hal mendasar tersebut adalah tidak cukupnya dukungan tata perundang-undangan, belum terpadunya penataan ruang secara nasional maupun wilayah dan lemahnya peran Departemen Pertanahan secara kelembagaan.

Mewujudkan kebijakan tentang “lahan mati” sedikit banyak akan sama sulitnya dengan konversi lahan pertanian ke non pertanian. Meskipun sudah banyak himbauan dan peraturan yang dibuat, namun konversi lahan tetap terjadi. Akar permasalahannya adalah karena aspek penggunaan dan pemanfaatan tanah kurang memiliki landasan yang kuat dalam hukum agraria nasional, dibandingkan dengan aspek penguasaan tanah dan pemilikan tanah.

Pembaharuan agraria atau yang biasa disebut dengan reformasi agraria atau reforma agraria berasal dari kata agrarian reform terdiri dari dua pokok permasalahan, yaitu penguasaan dan pemilikan di satu sisi, dan pengunaan dan pemanfaatan, di sisi lain. Kedua sisi tersebut ibarat kedua sisi mata uang yang harus dilakukan secara seiring dan bersamaan. Namun sayangnya sebagian besar pihak terutama kalangan NGO lebih banyak yang tertarik pada satu sisi saja, yaitu pada sisi penguasaan dan pemilikan atau yang sering disebut dengan “land reform”.

Namun Departemen Pertanian sebagai departemen teknis syang berperan sebagai pelaksana program dan kebijakan lebih berkaitan dengan aspek “penggunaan dan pemanfaatan lahan”, yakni bagaimana sebidang tanah diperlakukan (digunakan) dan bagaimana produktifitas yang setinggi-tingginya pada satu bidang tanah (dimanfaatkan) dengan merekayasa segala bentuk imput produksi, mulai dari teknologi, kredit usaha, keterampilan petani dan lain-lain.

Ketidak lengkapan terhadap proses pembaharuan agraria telah memberikan hasil yang parsial pula. Itulah mengapa aspek revolusi hijau yang tidak didahului oleh land reform (baca: aspek penguasaan lahan) hanya mampu mencapai peningkatan produksi dan swasembada, namun tidak serta merta memberikan kesejahteraan bagi petaninya.

Permasalahan-permasalahan tersebut merupakan permasalahan yang menarik untuk dikaji lebih dalam, sehingga dalam penulisan karya tulis ini akan lebih banyak mengkaji tentang sistem hukum dan tata hukum agraria yang cenderung kurang mendukung terhadap pembangunan pertanian. Nantinya diharapkan tulisan ini dapat member informasi yang bermanfaat sehingga kebijakan lahan abadi dapat diwujudkan, tentunya setelah kendala dan permasalahan dapat di tangani.

 

B. Rumusan Masalah

Permasalahan-permasalahan yang ada dalam penulisan karya tulis ini dapat dirumuskan sebagai berikut.

1. Bagaimana implementasi kebijakan lahan abadi untuk pertanian apabila dilihat dari perspektif hukum agrarian?

2. Bagaiamana hubungan antara aspek tata ruang dengan kebijakan lahan abadi untuk pertanian dalam mendukung reforma agraria khususnya di bidang pertanian dan kendala-kendala apa yang dihadapi dalam pelaksanaan kebijakan lahan mati?

 

C. Tujuan Penelitian

Berdasarkan rumusan masalah tersebut, maka tujuan penelitian ini adalah sebagai berikut.

1. Untuk mengetahui implementasi kebijakan lahan abadi untuk pertanian apabila dilihat dari perspektif hukum agrarian dan Kebijakan Publik untuk selanjutnya dapat digunakan sebagai analisis terhadap reforma agraria di bidang pertanian yang dijalankan di Indonesia.

2. Untuk mengetahui dan menganalisis hubungan antara aspek tata ruang dengan kebijakan lahan abadi untuk pertanian dalam mendukung reforma agraria khususnya di bidang pertanian dan kendala-kendala apa yang dihadapi dalam pelaksanaan kebijakan lahan abadi, sehingga dapat dipetakan permasalahan-permasalahan yang ada dan dapat dicari solusi yang tepat.

 

D. Manfaat Penelitian

 Penelitian ini diharapkan nantinya dapat memberikan manfaat bagi berbagai kalangan, baik manfaat secara akademis maupun manfaat secara praktis. Diantara manfaat yang diharapkan adalah sebagai berikut.

 

D.I. Manfaat Akademis

 1. Penelitian ini diharapkan dapat memberikan sumbangsi pemikiran di bidang hukum agraria, terutama mengenai pengaturan kebijakan-kebijakan pertanahan yang dilakukan oleh pemerintah.

2. Diharapkan dapat memunculkan ide-ide kreatif yang seputar permasalahan tanah, khususnya ide-ide pembaharuan dalam implementasi kebijakan pertanahan.

 

D.2. Manfaat Praktis

 1. Penelitian ini diharapkan mampu memberikan masukan, baik saran ataupun introspeksi dalam mengimplementasikan kebijakan pemerintah yang berkaitan dengan reforma agraria, mengingat pemerintah sebagai lembaga yang berwenang dalam menentukan dan membuat kebijakan yang berskala nasional.

2. Di samping hal itu, juga penelitian ini diharapkan mampu memberikan sedikit wacana dalam kehidupan sosial masyarakat tentang beberapa kebijakan yang dikeluarkan oleh pemerintah.

 

E. Definisi Operasional

Beberapa permasalahan yang perlu mendapat pembatasan masalah akan diuraikan sebagai berikut.

1. Kebijakan “lahan mati” pertanian yang dimaksud dalam penulisan karya tulis ini adalah adalah suatu kebijakan tentang penggunaan tanah dimana pemerintah mengalokasikan sejumlah 15 juta ha lahan tegalan, yang hanya boleh digunakan untuk kegiatan pertanian, dan tidak diizinkan untuk dikonversi ke bentuk-bentuk penggunaan lain.

2. Hukum agraria yang dimaksud dalam permasalahan ini adalah sistem peraturan hukum yang akan difokuskan pada Undang-Undang Pokok Agraria No. 5 tahun 1960 dan beberapa peraturan perundang-undangan lain yang mendukung.

 

 

 

BAB II

TINJAUAN PUSTAKA

 

A. Tinjauan Umun Tentang Pertanian serta Kebutuhan dan Ketersediaan Lahan Di Indonesia

Ada dua pengertian yang perlu diketahui perbedaan maknanya secara jelas. istilah yang pertama adalah “bertani” (farming) dan “pertanian” (agriculture). Dalam pertanian substansi, kedua istilah tersebut adalah sinonim. Tetapi scara makna kedua istilah tersebut memiliki perbedaan. Bertani adalah kegiatan petani  menggunakan lahannya sendiri dan tenaga keluarga. Petani mengadakan lumbung pangannya sendiri, menyediakan bibit sendiri, air siraman atau irigasi, mendapatkan pupuk, dan mengkonsumsi hasil pangannya sendiri, dan menukarkan sebagian hasil pangannya dengan bahan atau barang keperluan yang lain. Prakarsa berproduksi semata-mata berada dalam tangan petani masing-masing. Produksinya tidak terpengaruh sama sekali oleh pasar atau rencana pembangunan. Petani substein adalah orang merdeka, yang bekerja menurut rencananya sendiri, megelola usahanya secara mandiri. Petani substein dapat disamakan dengan perajin.[ii]

Dalam pertanian modern, “bertani” dan “Pertanian” itu tidak searti. Bertani memang tidak merupakan titik kegiatan, akan tetapi tiap usaha tani (farm) berubah menjadi satu jalur perakitan. Yakni memanfaatkan dan menggabungkan banyak macam masukan yang diambil dari seluruh lingkungan ekonomi. Masukan dilakukan oleh berbagai macam pendukung pertanian (agri-support), yang sebagian bersifat komersial dan bagian lain ridak bersifat komersial. Yang termasuk komersial ini ialah perbuatan dan pembagian masukan usaha tani (pupuk, pestisida, mesin pertanian), layanan pemasaran, dan hasil usaha tani dan kredit untuk membiayai pelaksanaan bertani. Yang bersifat non komersial misalnya penelitian, pendidikan, pelatihan dan penyuluhan pertanian.[iii]

Indonesia perlu berusaha semaksimal mungkin untuk mencukupi kebutuhan pangannya secara mandiri. Hal ini mengingat besarnya jumlah penduduk, dihadapkan dengan tersedianya lahan pertanian yanag cukup luas. Di sisi lain sumber daya manusia pertanian kita cukup banyak. Pada prinsipnya, kita harus mandiri di bidang pangan. Kemandirian di bidang pangan lebihdari sekedar swasembada karena memuat pula nuansa politik dan harga diri sebagai sebuah bangsa.[iv]

Dalam konteks kemandirian pangan, pemerintah telah menjadikan lima komoditas sebagai komoditas pokok, yaitu beras, jagung, kedelai, gula dan daging sapi. Semua komoditas kecuali peternakan sapi tergolong tinggi ketergantungannya kepada kebutuhan lahan atau sering disebut dengan land based agriculture. Jika Indonesia ingin berswasembada untuk keempat jenis pangan tersebut, maka untuk saat ini saja dibutuhkan lahan seluas 32,76 juta ha. Lahan tersebut bisa merupakan lahan sawah ataupun lahan kering, namun memenuhi syarat untuk penanaman tanah untuk semusim seperti halnya jagung dan kedelai.

Menurut data Badan Pertanahan nasional (BPN),[v]  berdasarkan Zona Ekonomi Eksklusif, Indonesia mencakup territorial seluas 800 juta ha. Dari luasan ini sebagian besar yaitu 609 juta ha (76%) merpakan perairan dan sisanya 191 juta ha (24%0 berupa daratan. Sementara menurut Puslitbangtanak (2002) luas daratan Indonesia lebih rendah sedikit dari itu, yaitu hanya 188,2 juta ha.

Maka sesuai dengan kaidah kepatutan penggunaan tanah (Rencana Tata ruang Wilayah) dari 191 juta ha daratan, 67 juta ha (35%) harus digunakan sebagai kawasan lindung dan sisanya seluas 123 juta ha 965%) dapat digunakan untuk areal budidaya. Sesuai dengana fungsinya dan kepatutan penggunaannya, maka kawasan lindung mestilah berupa hutan., sedangkan kawasan budi daya dapat digunakan penggunaan nonhutan, yaitu untuk pertanian dan non pertanian (industri, dan lain-lain).

Namun hasil rekapitulasi oleh BPN munujukkan bahwa kawasan lindung yang seharusnya berupa hutan tidak sepenuhnya berupa hutan. Dari 62 juta ha kawasan lindung, 12 jta ha (18%) telah digunakan untuk lahan bukan berupa hutan, terutama di wilayah Jawa dan Bali. Sebaliknya pada kawasan budi daya, 71 juta ha (58%) masih berupa lahan hutan termasuk wilayah Sumatera, Kalimantan, dan Irian Jaya. Wilayah inilah yang dapat dijadikan wilayah pertanian.

Berbeda dengan data BPN menurut Puslitbangtanak (2002), berdasarkan kondisi biofisik lahan (bentuk wilayah, lereng, iklim) lahan yang sesuai untuk pertanian buka 123,4 juta ha namun hanya seluas 100,7 juta ha. Hal ini relatif sama dengan RPPK, dimana luas lahan yang dapat dijadikan pertanian adalah seluas 100,8 juta ha. Dari seluruh lahan ini, 24,5 juta ha diantaranya sesuai untuk lahan sawah, 25,3 juta ha sesuai untuk lahan kering untuk tanaman semusim, dan 50,9 juta ha sesuai untuk tanaman kering tahunan. Jika dihubungkan dengan kebutuhan lahan tanah untuk ditanami padi, maka areal seluas 24,5 juta ha sudah memadai untuk berswasembada karena yang diperlukan lebih kurang hanya 10 juta ha, apalagi teknologi usaha tani dapat diperbaiki.

Untuk kondisi penggunaan atau tata guna lahan saat ini ditemui data yang bergam. Masih menurut Puslitbantanak (2002) dari 24,5 juta ha lahan yang sesuai untuk lahan basah, 8,5 juta ha diantaranya sudah digunakan untuk lahan sawah, maka luas lahan sawah baku pada tahun 2002 sekitar 7,8 juta ha.

Total area pertanian saat ini adalah 36,3 juta ha, meliputi sawah, tegalan, pekarangan maupun perkebunan (rakyat dan swasta besar). Jika disandingkan dengan kawasan yang dapat dijadikan sebagai pertaian 123,4 juta ha, maka masih ada 87,1 juta ha yang saat ini belum dijadikan sebagai wilayah pertanian.

Khusus untuk pulau Jawa, pemanfaatan lahan telah melampaui ketersediaannya (over utilization). Selain over utilization, lahan di Jawa mengalami pengurangan akibat koversi lahan sawah ke penggunaan non pertanian seluas 1.627.514 ha; dan sekitar 1 juta ha diantaranya terjadi di Jawa. Tingkat kesuburan tanah di Jawa jauh lebih tinggi dibanding di luar Jawa dan juga kondisi infrastruktur yang juga lebih mapan, maka dalam jangka panjang lahan-lahan produktif di Jawa seperti lahan sawah tetap perlu dipertahankan sebagai lahan pertanian.

Kondisi lahan di Jawa semakin memprihatinkan karena penguasaan lahan oleh petani yang sempit tidak mampu mencapai skala usaha yang ekonomis, sehingga usaha pertanian di Jawa mengalami ancaman stagnasi. Luas areal yang masih berupa hutan di Jawa saat ini hanya tersisa 3,3 juta ha. Di sisi lain, terdapat lahan kritis yang sangat memprihatinkan, yaitu 10,7 juta ha atau 84,2% dari luas wilayahnya.

Salah satu potensi yang sampai saat ini kurang diperhatikan adalah keberadaan lahan rawa. Luas lahan rawa pasang surut di Indonesia lebih dari 33,4 juta ha yang tesebar di banyak provinsi, namun yang tebsar ada di daerah Kalimantan (8,13 juta ha), Papua (4,2 juta ha), dan Sulawesi (1,2 juta ha). Dengan teknologi yang ada, petani telah mampu mengahasilkan 3-4 ton padi per ha. Namun dengan peningkatan teknologi, yaitu pada skala penelitian telah mampuh dihasilkan 7-8 ton gabah per ha. Selain untuk padi sawah, lahan rawa juga sesuai untuk palawija yakni, jagung dan kedelai.

 

B. Tinjauan Hak Milik dan Aspek Penggunaan Tanah dalam UUPA

Di Indonesia, hak milik atas tanah diakui oleh UUPA [vi] yang diwujudkan dalam setifikat hak milik atas tanah sebagai alat pembuktian yang kuat,[vii] yang ditindak lanjuti oleh Peraturan Pemerintah No. 10 tahun 1961[viii], yang kini telah dicabut dan diganti dalam Peraturan Pemerintah No. 24 tahun 1997[ix]

Pembahasan tentang pengakuan hak milik atas tanah tidak hanya terbatas pada pengakuan yang terdapat dalam peraturan perundang-undangan saja. Lebih jauh dari itu adalah implementasinya yang meliputi pemberian tanah oleh pemerintah melalui program redistribusi tanah, transmigrasi, pendaftaran tanah secara masal,13 konversi-konversi hak tanah barat dan hak tanah adat dan peralihan hak atas tanah antara lain melalui jual, beli, perwakafan, pewarisan, serta pemberian hak milik untuk rumah tinggal.[x]

Secara konseptual, agraria terdiri dari dua aspek utama yang berbeda, yaitu aspek “penguasaan dan pemilikan” dan aspek “penggunaan dan pemanfaatan”. Hal ini misalnya terlihat secara tegas dalam batasan tentang reforma agraria yang terdapat dalam TAP MRP No. 9 tahun 2001 pasal 2, yang menyebutkan bahwa:

“pembaharuan agrarian mencakup satu proses yang berkesinambungan berkenaan dengan penataan kembali penguasaan, pemilikan, penggunaan dan pemanfaatan sumber daya agraria”.

Aspek penguasaan dan pemilikan jelas berbeda dengan aspek penggunaan dan pemanfaatan. Karena yang pertama berkenaan dengan bagaimana relasi hukum manusia dengan tanah, sedangkan yang kedua berkenaan dengan bagaimana tanah digunakan dan dimanfaatkan sebagai sumber daya ekonomi.

UUPA No. 5 tahun 1960 dan amandemennya yang sudah sejak tahun 2003 yang telah dimasukkan oleh Badan Pertanahan Nasional (BPN) menempatkan aspek pengusaan jauh lebih penting dari pada aspek penggunaan. Aspek penguasaan ditempatkan pada bab khusus (bab II) dan mendominasi seluruh isi UUPA, yaitu pasal 15 sampai dengan pasal 51, padahal batang tubuh UUPA hanya berisi 58 pasal.[xi]

Selain jumlah pasal yang lebih dominan, juga timbul kesan bahwa aspek penggunaan tanah diatur setelah hak penguasaan tanah dimiliki oleh seseorang, pemerintah ataupun badan swasta. Hal ini dapat dilihat pada pasal 2 ayat 2, pasal 2A (amandemen), pasal 4 ayat 2, pasal 14 ayat 1, dan pasal 16 ayat 1A (amandemen). Artinya adalah bahwa apek kedua berada dalam aspek pertama.

Keluarnya produk hukum seperti ini dapat dimengerti dikarenakan UUPA No. 5 tahun 1960 lahir di saat penguasaan tanah menjadi sangat penting, jauh lebih penting dari pada aspek penggunaan tanah. Suasana politik selama penysusunan UUPA yang disusun selama tujuh tahun mulai tahun 1953 sampai 1960 adalah bagaimana merebut tanah-tanah yang dikuasai pengusaha asing dan pemerintahan kolonial menjadi tanah Negara dan rakyat Indonesia.

Dengan pola pikir UUPA dan amandemennya yang seperti ini, dapat dikatakan bahwa peraturan ini tidak melindungi kegiatan pertanian. Terbaca dengan jelas, bahwa seseorang bebas untuk mengolah, menggunakan, dan memanfaatkan tanahnya setelah relasi hukumnya dengan tanah tersebut jelas. Dengan kondisi ini, maka berbagai UU dan peraturan lain yag dibuat oleh pemerintah secara hierarchie berada di bawah kedudukan UUPA, tidak akan mampu merubah paradigma tersebut.

Beberapa akibat dan implikasi yang terlihat selama ini dari pararigma UUPA tersebut diantaranya;

(1). Pemerintah tidak dapat mengontrol konversi lahan-lahan pertanian ke non pertanian. Berbagai inpres dan perda yang dikeluarkan berkenaan dengan konversi lahan dapat dikatakan “tidak bergigi” bahkan mungkin pula dikatakan bahwa inpres dan perda tersebut ssungguhnya tidak konsisten dengan UUPA;

 (2). Kebijakan pencadangan lahan mati pertanian yang dicetuskan dalam RPPK, yaitu 15 juta ha lahan basah dan 15 juta lahan kering sesungguhnya juga akan sulit direalisasikan. Penyebabnya adalah karena peraturan yang ada, terutama UUPA sebagai hukum pokok agraria tidak cukup menjamin kebijakan tersebut.

(3). Lemahnya pengaturan dalam aspek penggunaan lahan tersebut secara tidak langsung juga berdampak terhadap lemahnya pengaturan tata ruang dan kelangsungan ekosistem secara keselutuhan. Sebidang lahan yang sesungguhnya harus berupa hutan dapat saja diolah menjadi lahan pertanian intensif, karena pihak-pihak yang menguasainya dijamin secara hukum.

 

BAB III

METODE PENELITIAN

 

  1. A.    Jenis Penelitian

Penelitian yang dilakukan ini merupakan penelitian pustaka (library research) yang menggunakan objek kajian penelitian berupa pustaka-pustaka yang ada, baik berupa buku-buku yang bersangkutan, majalah, dan peraturan-peraturan yang mempunyai korelasi terhadap pembahasan masalah. Di samping hal itu juga beberapa informasai yang diperoleh dari berbagai sumber media, baik surat kabar maupun media elektronik yang kesemuanya itu diterapkan dengan interpretasi yang diterapkan dalam metode analisis data.

 

  1. B.     Teknik Pengumpulan Data

Teknik pengumpulan data yang digunakan dalam penelitian ini adalah teknik pengumpulan data litereir atau library research (studi pustaka). Karena itu, bahan yang digunakan dalam penelitian ini yaitu: pertama, bahan primer, yaitu berupa sumber Hukum Agraria Indonesia (UUPA No. 5 tahun 1960) maupun perundang-undangan lain yang mempunyai kaitan dengan implementasi reforma agraria, diantaranya UU No.24 tahun 1992 yang membahas tentang Tata Ruang dan Perpres No. 36 tahun 2005 tentang permasalahan tanah yang bersinggungan dengan kepentingan umum. Kedua, bahan sekunder yang bersifat primer, yaitu bahan-bahan pustaka seperti buku-buku yang berisikan pendapat para pakar atau praktisi atau hal-hal yang berkaitan erat dengan permasalahan yang sedang dikaji, penelitian orang lain yang terkait dengan permaslahan yang sama,. Ketiga, bahan-bahan sekunder berupa bahan yang diperoleh dari artikel, jurnal, dan internet yang memiliki relevansi dengan permasalahan yang menjadi obyek kajian penelitian. Bahan-bahan tersebut dimaksudkan sebagai pendukung dalam menyusun ketajaman analisis.

 

  1. C.    Teknik Pendekatan

Karya tulis ini merupakan penelitian kualitatif deskriptif. Penelitian kualitatif bukan hanya menggambarkan variabel-variabel tunggal melainkan dapat mengungkap hubungan antara satu variabel dengan variabel lain. [xii]

Berkenaan dengan itu, maka dalam penelitian ini, penulis akan menggunakan pendekatan perundang-undangan (statute approach), pendekatan analitis (analytical approach), dan pendekatan filsafat (philosophycal approach).

Suatu penelitian normatif harus menggunakan pendekatan perundang-undangan (statute approach), karena yang akan dianalisis adalah berbagai aturan hukum yang menjadi fokus sekaligus tema sentral suatu penelitian.[xiii]

Dalam hal ini, penelitian yang dilakukan akan lebih fokus dalam beberapa peraturan perundang-undangan yang mempunyai implikasi hukum serta kebijakan yang berlaku dalam lingkungan masyarakat. Beberapa peraturan yang menjadi fokus perhatian dalam penelitian ini adalah UUPA N0 5 tahun 1960, PP No. 10 tahun 1961, Perpres No. 36 tahun 2005 dan PP No. 24 tahun 1992 serta beberapa peraturan lain yang mendukung dalam analisis dalam penelitian ini.  Pendekatan selanjutnya yang digunakan adalah pendekatan analitis (analytic approach). Maksud utama analisis terhadap hukum adalah mengetahui makna yang dikandung oleh istilah-istilah yang digunakan dalam peraturan perundang-undangan secara konseptual, serta mengetahuinya dalam praktik dan putusan-putusan hukum.20 Sedangkan pendekatan filsafat dilakukan dengan menjelajahi sifat-sifat filsafat yang menyeluruh, mendasar, dan spekulatif. Dengan pendekatan tersebut, penjelajahan filsafat akan mengupas issue hukum (legal issue) dalam penelitian normatif secara radikal dan mengupasnya secara mendalam.[xiv]

Oleh karena itu, dalam penulisan ini kecuali mengerjakan inventarisasi terhadap bahan primer dalam wujud perundang-undangan, untuk kemudian mengorganisasikannya ke dalam suatu koleksi yang memudahkan penelusurannya kembali. Kajian doktrinal dalam ranah hukum positif ini juga meliputi usaha-usaha untuk untuk mengoleksi bahan-bahan hukum lain yang sekalipun tak terbilang primer akan tetapi dibilangkan ke dalam bahan hukum sekunder bernilai juga penting untuk pengembangan hukum dan ilmu hukum. Dalam maknanya yang formal, bahan-bahan hukum yang sekunder ini memang bukan hukum yang berlaku. Akan tetapi dalam makananya yang materiil bahan-bahan sekunder itu merupakan bahan yang sangat urgen dalam pengembangan ilmu hukum.

Oleh karena itu, studi ini berusaha mempelajari beberapa peraturan yang terkait dengan reforma agraria, baik UUPA No. 5 tahun 1960, UU No. 24 tahun 1992, maupun Perpres No. 36 tahun 2005 dari beberapa analisis; dan mempelajarinya secara yuridis, analitis, filosofis.

 

D. Analisis Data

Analisis data yang digunakan dalam penelitian ini adalah dengan menggunakan teknik deskriptif kualitatif. Dengan analisis semacam ini diharapkan dapat memilah dan memilih data dari berbagai bahan pustaka yang ada dan searah dengan objek kajian yang dimaksud dan dapat menghasilkan deskripsi yang lebih obyektif dan sistematis

 

 

BAB 1V

PEMBAHASAN

 

Tahun 1960 merupakan tahun dimana terjadi pembaharuan konsep mengenai hukum agraria dimana sebelumnya, dalam menjalankan hukum ini terdapat dualisme antara hukum Barat dan hukum adat. Hal ini bisa dikatakan sebagai sebuah progress yang baik dalam perbaikan sistem hukum agraria yang ada di Indonesia. Legal spirit yang muncul waktu itu memang sangat kuat untuk bagaimana bisa memunculkan satu peraturan mengenai tanah yang tanpa ada perbedaan, mengingat Negara Indonesia merupakan Negara kesatuan, sehingga muncul pemikiran untuk membuat satu hukum agraria secara komprehensif.

Keinginan untuk membentuk suatu peraturan perundang-undangan mengenai agraria di Indonesia telah terwujud sampai sekarang. Kita dapat melihat bagaimana implikasi dari peraturan tersebut masih bisa dirasakan oleh masyarakat sekarang, dengan lahirnya UU No. 5 tahun 1960. Di balik pembentukannya kita bisa menganalisis bahwa sesungguhnya tujuan yang diharapkan dari terbentuknya undang-undang tersebut, diantaranya sebagai berikut.

1. Meletakkan dasar-dasar bagi pembentukan hukum agraria nasional untuk meningkatkan kesejahteraan rakyat khususnya rakyat tani guna mencapai masyarakat adil makmur.

2. Meletakkan dasar-dasar bagi kesederhanaan dan kesatuan bagi hukum pertanahan Indonesia.

Dari tujuan-tujuan yang hendak dicapai tersebut tidak kita lihat bahwa dalam pengundangan UUPA tersebut mempunyai tujuan untuk menjamin bagaimana pengolahan lahan efektif maupun yang sesuai dengan prosedur yang berlaku, tetapi yang kita dapatkan adalah bahwa undang-undang tersebut mempunyai tujuan untuk menjamin kepastian hak atas tanah sebagaimana yang ada dalam UUPA. maka wajar jika dalam batang tubuh dan penjelasannya tidak banyak disinggung mengenai pengolahan dan pelaksanaan serta pemanfaatan lahan pertanian. Yang ada hanyalah bagaimana penguasaan dan pemilikan tanah tersebut.

Munculnya kebijakan tersebut masih bisa dimaklumi mengingat tujuan pertama dari diundangkannya UUPA adalah untuk mengembalikan hak yang pada waktu itu terampas dan terebut oleh pemerintah kolonial dan penjajah, sehingga munculnya pemikiran tersebut adalah sangat wajar ketika sangat memprioritaskan aspek kepemilikan dimana aspek ini dinilai sebagai tanda dan bukti kepemilikan seseorang terhadap suatu tanah.

Kita dapat menganalisis aspek kepemilikan tersebut dalam pasal 1-15 yang tidak ada satupun yang menunjukkan secara eksplisit tentang aspek pengelolaan dan pemanfaatan tanah. Misalnya pasal 2 UUPA No. 5 tahun 1960 yang menyatakan bahwa Negara berhak menguasai seluruh pertanahan yang ada di Indonesia.24 Konsep atau prinsip ini sering disebut dengan prinsip penguasaan tanah oleh Negara. Kemudian prinsip terhadap pengakuan hak ulayat oleh Negara. Artinya, segala aktivitas keagrariaan yang dilakukan di wilayah atau di daerah yang menggunakan tanah ulayat, maka harus menghormasti kepemilikan tanah tersebut yang dimiliki oleh masyarakat adat setempat.

Sejalan dengan asas-asas di atas, Indonesia yang menganut asas nasionalitas, hal ini menunjukkan bahawa UUPA banyak mengatur tentang masalah kepemilikan dan penguasaan atas tanah, asas ini menyatakan bahwa pada prinsipnya tanah beserta kekayaan alam Indonesia hanya boleh dimilki oleh orang-orang Indonesia karena kekayaan alam Indonesia bersifat “bersama”[xv] sehingga hanya orang Indonesia yang mempunyai hubungan abadi dengan kekayaan Indonesia.

Asas nasionalitas ini memiliki konsekuensi yang jauh terhadap pemilikan atau pemegang hak milik atas tanah di Indonesia, yang diperbolehkan mempunyai hak milik adalah hanya warga Negara Indonesia. Hal ini merupakan sebuah konsekuensi dari sebuah Negara yang berdaulat. Tanah hanya boleh dipunyai warga Negara dari sebuah Negara yang menguasai seluruh kawasan kawasan Negara yang bersangkutan. Seandaninya warga Negara asing diizinkan memiliki tanah di Indonesia, maka sedikit demi sedikit tanah di wilayah Indonesia akan beralih kepada orang asing, yang dapat membahayakan kedaulatan Negara.

Berdasarkan sedikit gambaran di atas, maka dapat diketahui bahwa sebenarnya konsep yang dimunculkan oleh UUPA dalam konteks reforma agraria di Indonesia adalah konsep kepemilikan dan penguasaan atas suatu tanah tertentu, bukan konsep pemanfaatan dan penggunaan tanah. Tetapi tidak juga dipungkiri bahwa dalam konsep UUPA tentang kepemilikan yang ada sekarang merupakan konsep yang luar biasa mempunyai orientasi ke depan yang sangat panjang. Hal ini bisa dibuktikan dengan perjalanan sejarah yang menunjukkan konsep kepemilikan UUPA sampai sekarang tidak tergantikan dengan konsep lain.

Tetapi untuk satu program jangka panjang yang tidak hanya membutuhkan pengakuan atas status tanah saja, maka UUPA dirasa sangat kurang kontribusinya dalam mengaplikasikan aspek pemanfaatan dan pengolahan tanah. Akan sangat sia-sia jika ketika konsep kepemilikan lalu tidak diimbangi dengan konsep pemanfaatan dan penggunaan yang diatur dengan komprehensif pula. Sehingga dalam hal ini perlu dibuat suatu pertauran yang mempunyai tingkatan yang sama dengan UUPA dalam hierarchie peraturan perundang-undangan di Indoneisa.

 

A. Penggunaan dan Pemanfaatan serta Strategi Kebijakan Penggunaan Lahan dalam RPPK

Khusus untuk Departemen Pertanian, tugas yang diembannya berkaitan erat “hanya” dengan aspek kedua; yaitu bagaimana sepetak tanah sebaiknya diolah, ditanami, dipupuk dan dipelihara tanamannya, sehingga menghasilkan produk pertanian. Hal ini selaras dengan sub-sub organiasasi dalam Departemen Pertanian yang terdiri dari bagian yang mengurusi teknologi pertanian, menyediakan modal, menyediakan prasarana memikirkan pemasarannya dan lain-lain. Jadi dengan hanya fokus pada persoalan yang ada di aspek kedua (penggunaan dan pemanfaatan tanah), sedangkan hal ini tidak dijamin kuat dalam hukum, terutama peraturan dasarnya yaitu UUPA, maka dapat dikatakan bahwa memang kegiatan pertanian kurang mendapat jaminan di Negara ini. Menyerahkan kegiatan pertanian, produksi pertanian dan ketahanan pangan hanya kepada mekanisme pasar telah membuktikan bahwa sektor pertanian merupakan sektor yang terkalahkan di negara yang mempunyai “predikat sebagai negara agraris”. Ibarat ada sebuah ungkapan yang mengatakan bahwa “sektor pertanian seperti menjadi budak di negeri sendiri”. Nilai ekonomi lahan dan juga air yang digunakan untuk lahan pertanian sering kali jadi terkalahkan jika lahan tersebut sering kali digunakan untuk kepentingan lain, misalnya rimah, industri, pariwisata dan lain-lain.

Artinya Departemen Pertanian hanya mempunyai otoritas (walaupun terbatas) hanya pada aspek non-landreform. Ketika aspek land reform masih tinggal menjadi sebuah wacana, Departemen Pertanian sulit dituntut untuk melakukan pembaharuan agraria secara utuh. Artinya, Departemen Pertanian menjalankan pembaharuan agraria tanpa melalui “land reform”.

Sebaliknya ketika land reform berhasil diimplementasikan, maka aspek-aspek non land reform pun harus disiapkan. Distribusi tanah akan menjadi program yang sia-sia jika infrastruktur dan lembaga pendukung tidak disediakan. Di Sukabumi misalnya, banyak petani yang mendapatkan lahan dari kebun-kebun swasta yang sebagiannya didistribusikan kepada masyarakat sekitar, malah menjualnya kepada orang kota karena mereka tidak mampu mengusahakannya, karena infrastruktur yang lemah, ketiadaan mental maupun mental berusaha tani yang lemah.

Aspek “land reform dapat” diartikan kembali sebgai penataan ulang penguasaan dan pemilikan tanah dimana faktor pembentuknya adalah masalah hukum (Negara maupun adat), tekanan demografis, maupun struktur ekonomi setmpat misalnya ketersediaan lapangan pekerjaan non pertanian. Masalah yang dihadapi pada lapangan ini adalah konflik penguasaan tanah secara vertikal dan horizontal, “inkonsistensi hukum” misalnya antara UUPA dan turunannya, ketimpangan penguasaan dan pemilikan, penguasaan yang sempit oleh petani sehingga tidak ekonomis, serta ketidaklengkapan inkonsistensi data. Aktivitas reforma agararia yang relevan pada aspek land reform ini adalah misalnya penetapan tanah objek land reform, penetapan petani penerima, penetapan harga tanah dan cara pembayaran, pendistribusian tanah kepada penerima perbaikan penguasaan, serta penertiban tanah guntay atau absentee.

Sementara pada aspek non land reform yang didefinisikan sebagai penataan ulang penggunaan dan pemanfaatan tanah, faktor-faktor pembentuknya adalah faktor geografi, topografi tanah, kesuburan tanah, ketersediaan infrastruktur, kondisi ekonomi lokal dan global, tekanan demografis, dan lain-lain.30 Permasalahan yang dihadapi dari aspek ini adalah kesuburan lahan tanah rendah, degradasi tanah akibat penggunaan yang berlebihan atau ketidaktepatan secara teknis, konflik penggunaan secara vertikal dan horizontal. Pembaharuan agraria yang relevan adalah pengelolaan.

Dan pengusahaan tanah secara tepat dan efisien, pembangunan infrastruktur, peningkatan produktivitas tanah dengan teknologi, perbaikan sistem pajak tanah, pemberian kredit usaha tani, penyuluhan, penyediaan pasar komoditas pertanian serta pengembangan keorganisasian petani. [xvi]

Dalam dokumen RPPK terbaca, bahwa secara umum sektor pertanian dihadapkan kepada sempitnya lahan per tani dimana banyak petani gurem (petani dengan luas lahan 0,5 ha/ keluarga), cepatnya konversi lahan pertanian menjadi non pertanian dan tidak amannya status penguasanan lahan (land tenure). Di sisi lain terdapat 32 ha lahan yang sesuai dan berpotensi untuk dijadikan sebagai lahan pertanian. Oleh karena itu dalam reviltalisasi pertanian ditempuh beberapa strategi yang berkenaan dengan ini, yaitu berupa kompensasi untuk pihak yang melakukan konversi lahan sawah dan pembukaan lahan pertanian baru, bersama dengan penciptaan suasana yang kondusif untuk agroindustri pedesaan agar tenaga kerja terhadap lahan berkurang. [xvii]

Dari luas daratan Indonesia sekitar 190 juta ha, terhadap terdaspat sekitar 101 juta ha lahan yang sesuai dengan pertanian tanpa mengganggu keseimbangan ekologis daerah sungai, sedangkan yang dijadikan lahan pertanian baru sekitar 64 juta ha. Dengan demikian masih terbuka untuk perluasan pertanian, namun memerlukan upaya keagrariaan, sosial ekonomi dan teknis mengingat lahan tersebut diklaim sebgai kawasan hutan, HGU, milik adat, kawasan pribadi.

Pembukaan lahan pertanian dalam lima tahun ke depan diarahkan melalui;

a. pemanfaatan lahan terlantar (lahan alang-alang dan semak belukar) di 13 provinsi

b. pengendalian konversi lahan sawah

c. perluasan areal sawah di luar pulau Jawa

d. perluasan areal pertanian lahan kering

e. peningkatan luas penguasaaan lahan pertanian melalui pendekatan keagrariaan

f. penguatan kelembagaan yang kondusif untuk menunjang agroindustri pedesaan

Pemanfaatan lahan terlantar berupa laham- lahan alang-alang dan semak belukar dilakukan pada 13 provinsi yang diprioritaskan pada wilayah dengan kendala minimum. Lahan ini sangat berpeluag untuk dikembangkan baik untuk tanaman semusim maupun tahunan, terutama di daerah transmigrasi dimana infrastruktur cukup baik dan tenaga kerja tersedia.

Lahan sawah irigasi yang ada sekarang ini perlu dipertahankan keberadannya karena sawah tersebut telah menghabiskan investasi yang besar dalam pencetakan dan pembangunan jaringan irigasinya. Pengendalian lahan korversi sawah diprogramkan melalui penetapan dan pemberlakuan perundang-undangan. Peraturan tersebut harus menjelaskan sanksi yang tegas bagi pelanggarnya, terutama ditujukan kepada pengembang instansi pemerintah serta swasta. Peraturan tersebut antara lain perlu memuat diktum bahwa bagi setiap pengembang yang akan mengkonversi lahan sawah diharuskan terlebih dahulu untuk mencetak lahan seluas sawah tiga kali luas lahan sawah yang dikonversi, lengkap dengan sarana irigasi dan sarana penunjangnya. Pelaksanaan peraturan tersebut berdasarkan atas peta lahan sawah utama yang sudah mencakup pulau Jawa, Bali dan Lombok.

Selain pemanfaatan lahan terlantar dan pengendalian koversi lahan, perluasan areal sawah dan lahan kering yag diarahkan terutama ke luar Jawa. Dari sisi hukum, tanah negara yang berpotensi untuk perluasan pertanian, terutama yang hutannya sudah dibuka dan digunakan selama lebih dari 20 tahun oleh penduduk setempat perlu diatur sertifikasi hak guna usaha (HGU) jangka menengah (10 tahun) dan jangka panjang (30 tahun) untuk merangsang pengembangan agroindustri pedesaaan. Sertifikasi hak guna tanah ini dapat diperpanjang dan diwariskan kepada keturunannya, apabila lahan dikelola secara baik dan ramaah lingkungan. Sekarang sudah ada 4,5 juta ha lahan yang diberikan HGU oleh pemerintah, yang setengahnya beradadi pulau Sumatera.

 

B. Kebijakan Lahan Pertanian Abadi Dalam RPPK dan Kendalanya

Khusus untuk lahan mati, pemerintah menargetkan 30 juta ha lahan mati untuk pertanian yang tidak boleh beralih fungsi, namun dapat berubah kepemilikan. Lahan ini akan dibagi menjadi dua, yakni 15 juta ha merupakan lahan beririgasi dan 15 juta ha merupakan lahan kering. Lahan tersebut tersebar di seluruh Indonesia dengan tujuan untuk menjaga ketersediaan pangan nasional.

Dari segi perencanaan tata ruang nasional, lahan abadi merupakan hal yang baru dan belum pernah dimasukkan dalam kebijakan tata ruang manapun, baik di tingkat nasional maupun di tingkat daerah. Karena itu, mekanisme penetapan lahan abadi ini berpedoman kepada penentuan Rancangan Umum Tata Ruang (RUTR) satu wilayah. Setelah disepakati dalam RUTR, maka lahan yang diperuntukkan sebagai lahan abadi tersebut tidak boleh berubah pemanfaatannya.

Sebagian pihak berpendapat bahwa semestinya implementasi lahan abadi ini harus dituangkan dalam peraturan sendiri. Satu hal yang pasti, agar lahan abadi menjadi satu bagian dari RUTR nasional, maka RUTR sekarang yang ada perlu direvisi. Hal ini tentu saja membutuhkan upaya hukum dan kelembagaan yang serius dan tidak akan dapat diwujudkan dalam jangka pendek.

Kebijakan lahan abadi berpotensi untuk berbenturan dengan berbagai peraturan dan kebijakan agraria yang telah ada sebelumnya. Salah satunya adalah peraturan presiden no. 36 tahun 200533 tentang pembebasan lahan untuk kepentingan umum. Semangat yang ada pada dua kebijakan ini cenderung tidak sejalan. Pada kebijkan lahan mati, sebidang lahan tidak boleh digunakan selain untuk pertanian, sedangkan Perpres 36 Tahun 2005 dapat merubahnya sepanjang untuk kepentingan umum.

Penetapan lahan abadi pertanian mempersulit berubahnya fungsi lahan pertanian untuk peruntukan lain. Padahal presiden telah membuat peraturan pengadaan tanah bagi pelaksanaan pembangunan untuk kepentingan umum, yang intinya mempermudah pelepasan tanah untuk kepentingan umum, misalnya bisa pasar, jalan dan sebagainya. Lokasi yang ditetapkan sebagai lahan pertanian abadi juga harus diputuskan secara cermat sehingga tujuan untuk menyejahterakan petani dan menajaga ketahanan pangan nasional tercapai tanpa berbenturan dengan peraturan yang lain.

Selain itu dengan berlakunya otonomi daerah maka pengelolaan sumber daya lahan menjadi kendali langsung pemerintah daerah.Di sinilah perlu diantisipasi karena persepsi pentingnya sumber daya lahan untuk penyediaan pangan nasional sangat berbeda antara pemerintah kabupaten. Apalagi dengan tuntutan peningkatan pendapatan asli daerah maka mungkin saja lahan produktif di daerah dapat menjadi korban demi pembangunan.

Oleh karena itu yang paling penting dalam pengelolaan lahan ini, adalah komitmen bersama dari para pengambil kebijakan terutama di daerah, dan lebih penting lagi karena pengelolaan lahan pertanian tidak bisa dibatasi oleh wilayah administratif tetapi merupakan sauatu pengelolaan kawasan ekosistem. Pengelolaan sumber daya alam harus diamankan melalui perangkat hukum apakah itu dalam bentuk undang-undang atau peraturan pemerintah yang senantiasa memihak kepada kepentingan petani.

Pada intinya, akan cukup banyak UU dan peraturan lain yang telah ada selama ini berkaitan dengan pemanfaatan sumber daya alam (tanah dan air) yang perlu dikaji ulang agar tidak kontra produktif dengan konsep RPPK itu sendiri. Contoh kasus undang-undang tentang pemanfaatan dan pengelolaan air banyak mendapatkan kritik.

C. Analisis Sistem Hukum dan Kelembagaan Penataan Ruang

Lahan abadi pertanian merupakan konsep agraria yang berkenaan dengan aspek penggunaan dan pemanfaatan lahan. Untuk mewujudkan kebijakan ini, maka sangat erat kaitannya dengan kebijakan tentang tata ruang wilayah. Penataan ruang adalah proses perencanaan tata ruang, pemanfaatan ruang dan pengendalian pemanfaatan ruang (pasal 1 ayat 3 UUTR No. 24 tahun 1992).

Adapun tujuan dari adanya program penataan ruang tersebut adalah agar (a). terselenggaranya pemanfaatan ruang yang berwawasan lingkungan yang berlandaskan wawasan nusantara dan ketahanan nasional, (b). terselenggaranya pengaturan pemanfaatan ruang kawasan lindung dan kawasan budi daya, (c). tercapainya pemanfaatan ruang yang berkualitas. Pada masa orde baru pembianaan tata ruang dilakukan dengan berbagai kegiatan, yaitu; (1). Tata guna tanah, berupa penggunaan pemetaan tanah dan kemampuan tanah, (2). Tata kota dan daerah, yakni penyusunan rencana pengembangan kota dan daerah, dan (3). Tata agraria, yakni pendaftaran, penertiban, serta pengawasan hak-hak atas tanah.

Kehidupan yang berkualitas yang dituju dalam kebijakan penataan ruang sebagaimana yang terdapat pasal 5 adalah berupa hal-hal sebagai berikut.

a. Terwujudnya kehidupan bangsa yang cerdas, berbudi luhur dan sejahtera

b. Terwujudnya keterpaduan dan penggunaan sumber daya alam dan sumber daya buatan dengan memperhatikan sumber daya manusia

c. Meningkatkan pemanfaatan sumber daya alam dan sumber daya buatan secara berdaya guna, berhasil guna dan tepat guna untuk meningkatkan kualitas sumber daya manusia

d. Terwujudnya perlindungan fungsi ruang dan mencegah serta menanggulagi dampak negatif terhadap lingkungan

e.  Terwujudnya keseimbangan kepentingan kesejahteraan dan keamanan

Di dalam UU No. 24 tahun 1992 tentang penataan tata ruang ditentukan bahwa penataan ruang diatur secara terpusat dengan UU (pasal 9), serta secara hierarkhis atau berjenjang. Pendekatan yang top down seperti ini dipandang sebagai pendekatan yang akan lebih menjamin keutuhan dan konsistensi sistem tata ruang secara nasional.

Secara bertahap akhirnya dapat disusun tata ruang wilayah, baik secara nasional, provinsi, kabupaten, kota dan tata ruang wilayah. Dengan dasar UU no. 24 tahun 1992 telah disusun rencana tata ruang wilayah nasional atau Strategi Nasional Pengembangan Pola Tata Ruang (SNPPTR). Hal ini lalu menjadi dasar untuk Rencana Tata Ruang Wilayah (RTRW) provinsi daerah tingkat 1, dan RTRW kabupaten atau daerah tingkat II. Dengan adanya kebijakan otonomi daerah, maka alur yang top down tadi menjadi terbalik prosesnya. Daerah tingkat II justru menjadi titik tolak struktur tata ruang, yang kemudian menjadi bahan untuk penetapan tata ruang provinsi dan nasional.

Lebih jauh melalui Keppres No. 57 tahun 1989 telah dibentuk tim koordinasi pengelolaan tata ruang nasional. Keberadaan tim ini mulai dari tahun 1993 berubah menjadi Badan Koordinasi Tata Ruang Nasional (BKTRN) berdasarkan Keppres No75 tahun 1993. Terlihat bahwa telah cukup banyak produk hukum yang telah dihasilkan pemerintah untuk menyusun tata ruang agar kebutuhan pembangunan dan sektor-sektor dapat terpenuhi. Namun demikian, permasalahan tata ruang di Indonesia masih merupakan masalah besar yang belum selelai dan dapat dikatakan masih “carut marut”.

Selaras dengan itu, Budiharjo mengatakan bahwa tedapat beberapa issue permasalahan tentang tata ruang di Indonesia terutama mengenai masalah ketepatan perencanaan. Terdapat kecenderungan bahwa tata ruang disusun sendiri-sendiri, baik secara vertikal maupun secara horizontal., sehingga saat ini tidak bisa disebutkan secara pasti siapa sesungguhnya yang mempunyai kewenangan penuh dalam menyusun tata ruang. Setiap instansi seolah berjalan sendiri dengan konsep dan rencananya, sehingga terjadi tumpang tindih. Selain itu, tata ruang yang disusun selalu berubah-ubah dan bersifat temporal dan juga tidak terbuka (transparan) kepada seluruh rakyat.

 

BAB V

PENUTUP

 

  1. A.    KESIMPULAN

Berdasarkan penjelasan analisis di atas, maka kesimpulan yang dapat diambil adalah sebagai berikut.

1. Konsep untuk mewujudkan lahan abadi pertanian dalam implementasinya mengalami banyak permasalahan, baik secara hukum agraria maupun kebijakan publik. Secara paradigmatis, sistem agraria kita (UUPA No 5 tahun 1960) menempatkan aspek “penggunaan dan pemanfaatan tanah” lebih lemah aspek “Penguasaan dan pemilikan”. Ini merupakan akar permasalahan mengapa pegaturan tata ruang yang terpadu dan tegas sangat sulit diwujudkan, karena ketika sebidang tanah dikuasai oleh satu pihak maka ia mempunyai kewenangan untuk mempergunakannya sesuai dengan keinginannya. Dan pengaturan ini mengalami pertentangan dengan peraturan pelaksananya yang lain, diantaranya yaitu, misalnya dengan Perpres no. 36 tahun 2005 tentang penggunaan tanah untuk kepentingan umum dan dengan semangat otonomi daerah. Hal ini menyebabkan kebijakan lahan abadi mengalami ketidakselarsan dengan peraturan yang lain.

2.   Lahan abadi pertanian hanya dapat diwujudkan apabila perencanaan tata ruang, baik secara nasional maupun wilayah telah disepakati. Namun sampai saat ini, konsep tata ruang dan kebijakan tentang tata ruang di Indonesia belum memiliki kebijakan yang konsisten dan cenderung tumpang tindih (secara vertikal maupun horizontal), sehingga implementasi terhadap kebijakan lahan abadi pertanian tidak bisa berjalan lancar. Selain hal itu terdapat pula beberapa permasalahan yang terkait dengan hal itu, diantaranya adalah; pertama, secara keorganisasian dalam struktur pemerintahan, tugas dan program yang harus dijalankan oleh Deptan sangat erat kaitannya dengan “aspek penggunaan dan pemanfaatan” tanah,

Padahal Deptan tidak memiliki otoritas yang cukup untuk itu.karena itu untuk mewujudkan lahan abadi, Deptan membutuhkan dukungan lembaga pemerintah lain dari luar Deptan. Kedua, dari sisi pemetaan dan penggunaan, ketesediaan data dan informasi saaat ini belum memadai untuk merumuskan dan memetakan “lahan abadi” yang dimaksud dalam waktu dekat. Berdasarkan beberapa kesimpulan di atas, maka dapat disimpulkan secara keseluruhan bahwa implementasi kebijakan lahan abadi untuk pertanian sulit diwujudkan karena beberapa kendala tersebut.

 

 

 

 

 

 

  1. B.     SARAN

Dari beberapa kesimpulan dan permasalahan tersebut maka ada beberapa saran atau rekomendasi yang ditawarkan, diantaranya ialah sebagai berikut.

1. Bertolak dari kondisi dan permasalahan ini, maka dasar hukum tampaknya harus menjadi basis pokok untuk dapat mewujudkan kebijakan lahan abadi. Karena permasalahan yang dihadapi banyak berkenaan dengan hukum dan kebijakan. Kebijakan lahan abadi mestilah berdiri di atas satu dukungan hukum yang kuat setingkat undang-undang. Secara prinsip, sektor pertanian memang membutuhkan “undang-undang pertanian” sehingga seluruh kebijakan dapat direalisasikan. Kalaupun tidak membentuk satu undang-undang pertanian baru, maka yang paling mungkin dilakukan adalah mencantumkan aspek “penggunaan dan pemanfaatan” tanah dalam UUPA No. 5 tahun 1960. Karena dengan itu kita bisa mengendalikan konversi lahan, dan yang lebih penting dapat meciptakan satu kesejahteraan dalam pertanian, terutama bagi petani.

2. Dalam membuat peraturan pelaksana yang mempunyai tingkatan lebih rendah dari undang-undang hendaknya perlu memperhatikan beberapa kebijakan yang ada dalam undang-undang, mengingat peraturan pelaksana mempunyai tingkatan yang lebih rendah dari undang-undang. Hal ini sangat perlu untuk menghindari pemberlakuan peraturan yang saling kontra produktif.

3. Adanya alokasi dana tambahan dana dari pemerintah yang dianggarkan untuk pertanian. Selama ini alokasi dana yang dikucurkan oleh pemerintah hanya sebesar kurang lebih hanya 1 persen dari APBN, padahal kita memiliki lahan tanah yang sangat luas yang bisa dijadikan sektor industri untuk menambah penghasilan suatu Negara.

4. Untuk jangka pendek, mengaktifkan kembali program land reform yang selama ini menjadi impian para tani Indonesia. Hal ini dirasa sangat perlu karena selama ini program land reform senyatanya sudah ada dalam agenda pemerintah tetapi hanya tidak efektif dalam pelaksanaannya.

5. Untuk membantu kelancaran program lahan abadi pertanian, maka selain pemerintah harus ada dukungan lain dari lembaga lain yang juga ikut membantu dalam merealisasikannya, misalnya dibentuk bank khusus pertanian.40

 

 

DAFTAR PUSTAKA

Ali, M. Sayuthi. 2002, Metodologi Penelitian sosial: Pendekatan Teori dan Praktek. Jakarta: PT RajaGrafindo Persada.

Asyhari, Masyhud. 2007. Tujuan Diundangkannya UUPA Mo. 5 tahun 1960. Makalah yang disampaikan dalam Kuliah Umum Hukum Agraria

Ashsofa, Burhan. 2004. Metode Penelitian Hukum. Jakarta: Rineka Cipta.

Budiharjo, Eko. 1995. Pendekatan Sistem dan Tata Ruang Pembangunan Daerah Untuk Meningkatkan Ketahanan Nasional. Yogyakarta: Gajahmada University Press.

Husodo, Siswono Y. 2005. Penataan Keagrariaandan Pertahanan Wujud Kesinambungan Pertanian. Dalam: Endang Suhendar dkk. (Eds) 2002. Menuju Keadilan Agraria: 70 tahun Gunawan Wiradi. Bandung: Yayasan AKATIGA

Ibrahim, Johnny. 2005. Teori dan Metodologi Penelitian Hukum Normatif. Surabaya: Bayu Media,

Kepala BPN. 2001. Pertanahan Indonesia; Suatu Reproduksi. Paper; disampaikan oleh Menteri Dalam Negeri dan Otonomi Daerah selaku Kepala badan Pertanahan Nasional di Istana Wakil Presiden RI,tanggal 12 Februari tahun 2001

Mosher, A.T.. 1971. To Create Modern Agriculture. Newyork: agriculture development council.inc. xiv +162h

Nata, Abudin. 2001. Metodologi Studi Islam. Jakarta: PT RajaGrafindo Persada.

Peraturan Pemerintah Nomor 10 tahun 1961 Tentang Pendaftaran Tanah Pasal 13 ayat 4 (LN tahun 1961 Nomor 28)

Peraturan Menteri Negara Agraria/ Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 3 tahun 1999 Pasal 3 tentang Pelimpahan kewenangan Pemberian dan Pembatalan Keputusan Pemberian Hak Atas Tanah.34

Peraturan Pemerintah Nomor 24 tahun 1997 tentang pendaftaran Tanah dan penjelasan Pasal 31 (LN tahun 1997 Nomor 59, TLN Nomor 3696)

Puslitbangtanak.2002. Optimalisasi Pemanfaatan Sumber Daya Lahan Untuk Peningkatan Produksi Pertanian. Makalah seminar inovasi agri bisnis. Bogor 21-22 Mei 2002

Sangaji, Anto. 1999. Negara, Masyarakat Adat, dan Konflik Ruang. Kertas posisi nomor 1 jaringan kerja pemetaan partisipatif. April 1999

Sumaryanto, dkk. 2002. Kajian Pembaharuan Agraria dalam Mendukung Pengembangan Usaha dan Sistem Agri Bisnis. Laporan penelitian PSEmo, 56, Bogor

Sutedi, Andrian. 2006. Pengakuan Hak Milik Atas Tanah Menurut Undang-Undang Pokok Agraria. Jakarta: BP Cipta Jaya

Syahyuti. Dalam makalah Kebijakan Lahan Abadi Untuk Pertanian Sulit Diwujudkan

Tejoyuwono Noto Hadiprawiro. 2006. Bahan Pengajaran Kursus Management Perkebunan Dasar Gula Bidang Tanaman. LPP Yogyakarta. 23 Oktober-23 Desember 1989

UU No 5 tahun 1960 yang mengatur tentang Pokok-Pokok Agraria

UU No.24 tahun 1992 yang membahas tentang Tata Ruang

Wiradi, Gunawan.1984. Pola Penguasaan Tanah dan Reforma Agrarian. Dalam S.M.P. Tjondronegoro dan G. Wirandi (eds). Dua Abad Penguasaan Tanah: Pola Penguasaan Tanah Pertanian Di Jawa Dari Masa Ke Masa. Jakarta: yayasan obor Indonesia dan PT Gramedia.

 

DATA INTERNET

http://www.rebublikaonline.com. Pertanian Butuh Pembiayaan khusus. 10/05/2007 13:17:04

http://agrolink.moa.my. “Merealisasikan Agenda Memajukan Sektor Agro-Makanan Sebagai Injin Pertumbuhan Ekonomi 35

http://www.primatani.com. Model Inovasi Kelembagaan Dalam Primatani


[i] Gemah ripah loh jinawe, merupakan filosofi nenek moyang Indonesia dalam hal menyebutkan bahwa memang Indonesia memiliki sumber daya alam yang luar biasa, sehingga sampai ada ungkapan yang mengatakan bahwa sebatang kayu yang ditancapkan di tanah,maka akan menjadi timbuhan. Hal ini menunjukkan bahwa memang sebenarnya Indonesia adalah Negara dengan kesuburan tanah dan pertanian yang luar biasa. Dalam implementasinya memang hal-hal seperti itu perlu didukung dengan pemberlakukan beberapa kebijakan yang menguntungkan bagi semua pihak terutama bagi penggarap lahan pertanian itu sendiri

[ii] A.T. Mosher. 1971. To Create Modern Agriculture. Newyork: agriculture development council.inc. xiv +162h 

[iii] Tejoyuwono Noto Hadiprawiro. 2006. Bahan Pengajaran Kursus Management Perkebunan Dasar Gula Bidang Tanaman. LPP Yogyakarta. 23 Oktober-23 Desember 1989

[iv] Siswono Yudho Husodo. 2005. Penataan Keagrariaandan Pertahanan Wujud Kesinambungan Pertanian. Dalam: Endang Suhendar dkk. (Eds) 2002. Menuju Keadilan Agraria: 70 tahun Gunawan Wiradi. Bandung: Yayasan AKATIGA, hal; 154 

[v] Kepala BPN. 2001. Pertanahan Indonesia; Suatu Reproduksi. Paper; disampaikan oleh Menteri Dalam Negeri dan Otonomi Daerah selaku Kepala badan Pertanahan Nasional di Istana Wakil Presiden RI,tanggal 12 Februari tahun 2001 

[vi] Pasal 16 ayat 1 huruf a UU No. 5 tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria (LN Tahun 1960 Nomor 104, TLN Nomor 2043) 

[vii] Pasal 19 ayat 2 huruf c UU No. 5 tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria (LN Tahun 1960 Nomor 104, TLN Nomor 2043) 

[viii] Pasal 13 ayat 4 Peraturan Pemerintah Nomor 10 tahun 1961 Tentang Pendaftaran Tanah (LN tahun 1961 Nomor 28) 

[ix] Pasal 31 dan penjelasan Peraturan Pemerintah Nomor 24 tahun 1997 tentang pendaftaran Tanah (LN tahun 1997 Nomor 59, TLN Nomor 3696) 

[x] Andrian Sutedi. 2006. Pengakuan Hak Milik Atas Tanah Menurut Undang-Undang Pokok Agraria. Jakarta: BP Cipta Jaya, hal 1

[xi] Untuk lebih jelasnya, lihat UUPA No 5 tahun 1960 

[xii] M. Sayuthi Ali. 2002, Metodologi Penelitian Sosial: Pendekatan Teori dan Praktek. Jakarta: PT RajaGrafindo Persada. Hal: 57 

[xiii] Johnny Ibrahim. 2005. Teori dan Metodologi Penelitian Hukum Normatif. Surabaya: Bayu Media, hal; 302-303 

[xiv] 21 Ibid, hal; 310

[xv] Asas bersama ini mengatakan bahwa siapapun orangnya asal orang Indonesia, maka ia boleh memanfaatkan lahan tanah yang ada di Indonsia. Pada prinsipnya tidak ada orang yang mutlak mengakui kepemilikannya atas tanah tertentu. Hal ini juga menunjukkan bahwa sifat Indonesia yang menunjukkan rasa kebersamaan dan kegotongroyongan terdapat pada asas nasionalitas ini sebagaimana dalam pasal 1 di atas. 

[xvi] Syahyuti. Op. Cit

[xvii] http://agrolink.moa.my. “Merealisasikan Agenda Memajukan Sektor Agro-Makanan Sebagai Injin Pertumbuhan Ekonomi